Nahlížení do spisu u stavebního úřadu -právo na pořízení kopie části nebo celého spisu
Právo nahlížení do spisu upravuje obecně zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), a to v ustanovení § 38. Ustanovení § 38 odst. 4 potom výslovně stanoví, že: „právem nahlížet do spisu je spojeno právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části“.
V následujícím odstavci je potom stanoveno, že „odepřel-li správní orgán osobě nahlížet do spisu nebo jeho části, vydá o tom usnesení, které se oznamuje pouze této osobě“. Na tomto místě je nutné poukázat na to, že zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), velmi výrazně shora uvedené ustanovení § 38 správního řádu modifikuje. V ustanovení § 168 odst. 2 věta druhá stavebního zákona je totiž uvedeno, že: „Kopii dokumentace stavby stavební úřad poskytne, pokud žadatel předloží souhlas toho, kdo dokumentaci pořídil, případně souhlas vlastníka stavby, které se dokumentace týká“. Praxí stavebních úřadů je s poukazem na citované ustanovení stavebního zákona znemožnění pořízení kopií, byť vlastním zařízením. Často se stavební úřady snaží argumentovat tím, že uvedené ustanovení stavebního zákona má za cíl ochranu před zneužitím projektové dokumentace z hlediska autorských práv.
K tomu nutno poukázat, že odkaz stavebního úřadu na ochranu autorských práv je zcela zcestný, neboť zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „autorský zákon“), v ustanovení § 34 písm. a) uvádí: „Do práva autorského nezasahuje ten, kdo užije v odůvodněné míře dílo na základě zákona pro účely veřejné bezpečnosti, pro soudní nebo správní řízení nebo k jinému úřednímu účelu nebo pro parlamentní jednání a pořízení zápisu o něm.“ Nicotnost této argumentace stavebního úřadu nutno shledat i s poukazem na Zprávu o šetření veřejného ochránce práv sp. zn.: 4584/2006/VOP/KČ ze dne 22.1.2008. Z uvedené Zprávy veřejného ochránce práv vyplývá, že tento považuje znění ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona za nešťastně formulované, přinášející, jak se i ukazuje, interpretační obtíže, neboť správní orgány, bohužel, nejsou schopny vykládat dané ustanovení ústavně konformním výkladem, ke kterému jsou však na základě ústavní garance principu uplatňování státní moci (zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy, ve kterém je uvedeno, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (obdobně též čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod)) povinny, neboť není vyššího právního předpisu v právním řádu České republiky než právě ústavního zákona č. 1/1993, Ústava České republiky (k tomu viz např. rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové č.j. 51A 7/2013-33 ze dne 25.4.2014, ze kterého vyplývá, že dodržování zákona při výkonu veřejné správy je základní esencí materiálního právního státu, za který se Česká republika považuje (čl. 1 odst. 1 Ústavy), tedy hodnotou, kterou správní soud nemohl přehlédnout). Sám veřejný ochránce práv dospěl k závěru, že uvedené ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona je protiústavní, když: „Podle čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod platí, že jestliže má být jakékoliv základní právo v konkrétním případě omezeno, nesmí se tak dít samoúčelně, s „holým“ odkazem na zákon, ale výhradně jen pro účel, ke kterému je omezení v zákoně stanoveno. Úřad navíc musí uplatnit princip proporcionality, tedy přiměřenosti. To znamená, že musí uvážit, v jakém nezbytném rozsahu je nutné ústavní právo omezit, aby ještě bylo dosaženo zákonem sledovaného účelu omezení“.
Uvedené totožně hodnotí i veřejný ochránce práv v Závěrečném stanovisku veřejného ochránce práv sp. zn.: 4584/2006/VOP/KČ ze dne 15.8.2008, kde je citováno i vyjádření Ministerstva pro místní rozvoj, ve kterém je uvedeno: „Pro ochranu práv např. vlastníka stavby na sousedním pozemku není nezbytné, aby mu stavební úřad pořizoval kopii dokumentace stavby.“ Tedy samo Ministerstvo pro místní rozvoj je si vědomo toho, že ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona se může toliko vztahovat pouze na činnost správního orgánu, tj. že stavební úřad bude pořizovat kopie, od této situace je však třeba odlišit pořizování kopií vlastním zařízením. Uvedené s poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 7 Azs 3/2008-64 ze dne 26.3.2008,Sb. NSS sv. 7, ročník 2008, s. 637, č. 1611/2008, ve kterém Nejvyšší správní soud uzavřel, že: „I když provedeme jednoduchý jazykový výklad, z výše uvedeného nijak nevyplývá, že by účastník řízení, kterého se toto řízení týká, neměl právo učinit si kopii ze spisu sám vlastními prostředky na své náklady (např. vlastním fotoaparátem). Toto jeho právo není odepřeno žádným ustanovením správního řádu ani zákona o azylu a není ani odůvodnitelné….Technické prostředky v dnešní době umožňují tento postup bez toho, aby vznikly správnímu orgánu nějaké náklady, či správní orgán nějak výrazněji obtěžovaly.
Ospravedlnitelné není ani to, aby byl účastníku řízení zamezen přístup k podkladům rozhodnutí takovým způsobem, že mu je umožněno do nich nahlížet a činit si výpisky nebo si z nich opisovat, avšak mnohem (pro obě strany) rychlejší technický postup, např. ofocení podkladů, není správním orgánem účastníkovi řízení umožněn. Doslovným výkladem můžeme dospět ale také k tomu, že pokud ministerstvo podle § 23a nepořizuje kopie jeho spisu ani jeho části, nemohlo by je pořizovat ani pro sebe či jiné osoby, a to ani například pro Úřad Vysokého komisaře, jak to předvídá § 39. Takový výklad by byl absurdní. Podobně absurdní by bylo zapovězení pořizování kopií elektronických částí spisu i pro účely archivace.“ Je zcela nepochybné, že tento judikát lze vztáhnout i na ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona (shodně též Vedral J..: SPRÁVNÍ ŘÁD. KOMENTÁŘ. II. aktualizované a rozšířené vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2006; 2012, s. 436.).
Ostatně tomuto svědčí i závěry veřejného ochránce práv: „Jestliže je určité osobě přiznáno právo nahlížet do určitého spisu, nelze jí dost dobře fyzicky bránit v tom, aby si v rámci tohoto nahlížení činila poznámky, výpisy, ba aby si obkreslovala celé části spisové dokumentace. Podle jednoho z posledních judikátů Nejvyššího správního soudu, který se dotýkal právě ustanovení § 23a zákona o azylu, nelze v takovém případě dokonce nahlížejícímu bránit ani v tom, aby si pořídil kopii určitého dokumentu vlastními prostředky, např. digitálním fotoaparátem. To pak vytváří nesmyslnou a nerovnou situaci. Výsledkem zákonné úpravy je pouze ztížení možnosti získat kopie požadovaných dokumentů. Lze ji však překonat buď pílí a přesností při opisování dokumentů (či obkreslování v případě projektové dokumentace stavby) anebo materiální vybaveností žadatele (digitální fotoaparát). Připomenu na tomto místě, co tvrdí obě ministerstva o účelu a smyslu předmětných ustanovení. U zákona o azylu má být § 23a nezbytnou ochranou proti úniku informací o žadateli o azyl a proti zneužívání informací o zemích původu dalšími žadateli. V případě stavebního zákona má omezení v § 168 zajišťovat právo stavebníka užívat svou stavbu bez nebezpečí teroristických či kriminálních útoků. Pokud bych měla uvěřit argumentům obou ministerstev, musela bych se nutně ptát, jak mohou obhajovat současnou úpravu, která bezpečnost žadatelů o azyl ani stavebníků dostatečně nechrání, když umožňuje si informace o žadateli opsat a plány budov obkreslit.“ (viz Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv sp. zn.: 4584/2006/VOP/KČ ze dne 15.8.2008).
Ostatně na ústavně konformní výklad poukazuje i rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 4.12.2013 č.j. 5A 241/2011-69. K tomuto rozsudku nutno uvést, že tento řeší ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona jako takové. Z uvedeného rozhodnutí správního soudu vyplývá, že smyslem úpravy § 168 odst. 2 stavebního zákona bylo chránit oprávněné zájmy majitelů nemovitostí a dalších osob před zbytečnými a nebezpečnými pokusy třetích osob o narušení soukromí a útoky na životy, zdraví a majetek majitelů nemovitostí. V žádném případě však toto ustanovení nesměřovalo k omezování práv účastníků řízení. Uvedené vyplývá i ze samotné důvodové zprávy. Městský soud se taktéž jal cestou argumentu systematického, kdy soud vycházel z toho, že pokud by § 168 odst. 2 stavebního zákona směřovalo na úpravu nahlížení do spisu v průběhu správního řízení, byla by věta první § 168 odst. 2 duplicitní úpravou vůči obecným § správního řádu (zejm. § 38 správního řádu) a tedy by postrádala smyslu. Výslovně k tomu správní soud uvedl: „Ustanovení § 168 odst. 2 stavebního zákona je zařazeno v části páté, hlavě druhé stavebního zákona, nazvané Evidence územně plánovací činnosti, ukládání písemností a nahlížení do nich. Další ustanovení této hlavy například upravují, co je předmětem evidence územně plánovací činnosti, kdo tuto evidenci vede, kdo ji ukládá a jak ji zveřejňuje, jaké akty a podklady eviduje a ukládá stavební úřad.
Z celého předmětu úpravy části páté, hlavy druhé stavebního zákona je zřejmé, že tu jde o pravidla pro to, jak naložit s písemnostmi vzešlými z územního plánování a z územního a stavebního řízení poté, co tato řízení nebo územně plánovací postupy již skončily – nikoli v okamžiku, kdy probíhají“. Správní soud taktéž vycházel ze srovnání s dřívější právní úpravou nahlížení do spisu ve správním řízení podle starého stavebního zákona, jejíž výklad se nejevil být sporným. Je nepravděpodobné, aby zákonodárce zamýšlel takto významným způsobem změnit, tedy omezit, práva účastníků správního řízení podle stavebního zákona oproti předchozí právní úpravě. Výslovně je pak v rozsudku uvedeno, že: „Potenciální „rizikovost“ souseda jako účastníka stavebního řízení, který žádá o kopii dokumentace, je z tohoto pohledu takřka nulová. Soused tak činí proto, aby mohl polemizovat s provedením stavby jako takové nebo s podmínkami, za nichž je povolována; cílem sousedů je zpravidla stavbě zabránit, dosáhnout jejího „zmenšení“, zpřísnit podmínky jejího provozu apod. Nelze rozumně předpokládat, že sousedovi jde ve skutečnosti o to, dostat se „zadarmo“ k dokumentaci a podle ní si postavit vlastní stavbu.“ K uvedenému nutno dále poukázat na skutečnost, že o výkladu daného rozsudku by nemělo být pochyb - viz např. Zápis z odborného semináře pracovníků stavebních úřadů Královéhradeckého kraje, který se konal dne 26. 6. 2014 (dostupný na veřejně přístupných webových stránkách).
S odkazem na uvedené nutno konstatovat, že stavební úřady jakožto správní orgány, které jsou navíc vázány ustanovením § 2 odst. 4 správního řádu, by měly postupovat v intencích shora uvedeného, avšak jak praxe ukazuje, stavební úřady nejsou v mnoha případech schopny přijmout, resp. pojmout argumentaci ve smyslu ústavně konformního výkladu; a tedy v případě odepření pořízení kopií ze strany stavebního úřadu je třeba trvat na vydání usnesení o takovémto zásahu do procesních práv, a pokud ani nadřízený správní orgán stavebního úřadu (v pozici odvolacího orgánu proti usnesení o odepření) nenapraví tento postup stavebního úřadu, tak se nabízí možnost soudní ochrany, která by s poukazem na shora uvedené měla v intencích zásady legitimního očekávání zaručit ochranu před tímto postupem stavebního úřadu, o kterém lze mít důvodně za to, že je protizákonný.
Mgr. Linda Havránková
Advokátní kancelář JELÍNEK & Partneři, s.r.o.